Alvarleg aðför ríkisstjórnarinnar að réttindum opinberra starfsmanna

„Á öðrum Norðurlöndum er áminningarskyldan ekki aðeins siðferðisleg venja eða hefð, heldur réttarfarslegt skilyrði í vinnurétti samkvæmt samningi ILO og hluti af þeirri hugmynd að opinber þjónusta byggist á gagnsæi og jafnræði.“

Eftir Axel Jón Ellenarson
Ljósmyndir: Sigurður Ó. Sigurðsson

Frumvarp ríkisstjórnar Kristrúnar Frostadóttur um afnám áminningarskyldu opinberra starfsmanna er eitt umdeildasta og jafnframt alvarlegasta lagafrumvarp varðandi opinbera starfsmenn sem komið hefur fram í íslenskri stjórnsýslu um langt skeið. Þess ber að geta að áminningarskyldan samkvæmt samningi Alþjóðavinnumálastofnunarinnar (ILO), grein nr. 158, er staðfest og lagalega vernduð í Finnlandi og Svíþjóð en á Íslandi samkvæmt sérstökum starfsmannalögum nr. 70/1996¹ og eru þau lög lengst frá kjarna samningsins frá Alþjóðavinnumálastofnuninni af Norðurlöndunum. Í Danmörku eru sambærileg ákvæði í landslögum og sama má segja um Noreg sem nánast endurspegla meginreglur ILO, um réttmætar ástæður fyrir uppsögn og andmælarétt starfsmanns.

Ef áminningarskyldan er ekki virt þýðir það að íslenskur starfsmaður í opinberri þjónustu nýtur minni verndar í störfum sínum en á hinum Norðurlöndunum og getur misst starf sitt án þess að njóta þeirrar formlegu málsmeðferðar sem þykir sjálfsagður réttur í nágrannaríkjum okkar. Að afnema áminningarskyldu opinberra starfsmanna úr starfsmannalögum er ekki einungis spurning um formbreytingu í reglum heldur grundvallarárás á réttindi og starfsöryggi þeirra sem halda uppi grunnþjónustu samfélagsins – fólks sem daglega sinnir störfum sem tryggja velferð, öryggi og menntun þjóðarinnar. Þetta er heilbrigðisstarfsfólk á fjársveltri bráðamóttöku, kennarar í yfirfullum kennslustofum, leikskólastarfsmenn á undirmönnuðum leikskólum, félagsráðgjafar, lögreglumenn, starfsfólk flugvalla, fangaverðir og fjöldi annarra sem mynda stoðir samfélagsins. Þetta fólk ber ekki aðeins ábyrgð á daglegum verkefnum í störfum sínum heldur einnig á trausti almennings sem reiðir sig á grunnþjónustu sem ríkið veitir. Að skerða starfsréttindi þessa fólks er því ekki aðeins spurning um lögbundin vinnuréttindi heldur spurning um virðingu ríkisvaldsins fyrir eigin þjónustuviðmiðum og lýðræðislegum ferlum eins og áminningarskyldunni.

Afturför í stað framfara
Áminningarskyldan hefur hingað til verið hornsteinn réttlátrar málsmeðferðar hjá opinberu starfsfólki og tryggir að starfsmaður sem talinn er hafa gerst brotlegur í starfi sínu fái sanngjarnt tækifæri til úrbóta áður en gripið er til alvarlegra agaviðurlaga, svo sem uppsagnar eða brottvikningar úr starfi. Þessi regla er ekki formsatriði heldur er hún réttarbót sem á rætur sínar í hugmyndum um málefnalega stjórnsýslu og mannréttindavernd á vinnumarkaði. Með því að afnema þetta ákvæði úr starfsmannalögum er ríkisstjórnin í raun að segja að starfsmaðurinn þurfi ekki lengur að njóta réttlátrar málsmeðferðar heldur geti starfsstaðir ríkisins rekið viðkomandi fyrirvaralaust ef þeim þóknast svo. Þannig verður starfsmaður háður mati og vilja yfirmanna, án þess að fá formlegt tækifæri til að verja sig eða bæta ráð sitt. Þetta er í raun kerfisbundin aðför að starfsöryggi sem opnar á pólitískan eða persónulegan þrýsting í stjórnkerfinu um að losa sig við starfsfólk í stað réttlátrar varnar gegn slíkum geðþóttaákvörðunum stjórnenda.

Það er kaldhæðnislegt að þetta frumvarp komi frá ríkisstjórn sem segist vilja efla réttlæti og traust í samfélaginu og kennir sig við jafnaðarstefnu hinna Norðurlandanna, sem hafa í sumum tilfellum tekið upp áminningarskyldu fyrir nánast allan vinnumarkaðinn eftir tillögum ILO. Þegar starfsfólk sem vinnur í þjónustu við almenning veit að það getur misst starf sitt án málefnalegrar meðferðar, þá minnkar sjálfstæði þess, traust og fagleg ábyrgð. Það blasir við, þó ríkisstjórnin sé með bundið fyrir augun, að þetta er ekki leið til að bæta opinbera þjónustu og auka velsæld á vinnumarkaði, heldur leið til að þagga niður gagnrýni og veikja fagmennsku opinbers starfsfólks, því opinber grunnþjónusta á að byggja á trausti en ekki ótta. Þegar slík réttarbrot eiga sér stað á opinberum vinnumarkaði er ljóst að lýðræðið sjálft stendur á veikari stoðum eftir slíkar breytingar.

Það sem hefði átt að verða
Áður hefur verið lögð fram þingsályktunartillaga á Alþingi þegar Bryndís Hlöðversdóttir, þingmaður Samfylkingarinnar, lagði fram tillögur um breytingar á lögum sem tóku sérstaklega á mikilvægi áminningarskyldu og ábyrgðar stjórnvalda í samanburði við önnur ríki sem Ísland ber sig gjarnan saman við. Í frumvarpinu, sem lagt var fram á 120. löggjafarþingi², var lagt til að viðurkennt yrði að áminningarskylda væri almenn og eðlileg verndarráðstöfun eins og í flestum réttarríkjum Vesturlanda þar sem hún tryggir jafnræði, fagmennsku og réttláta málsmeðferð opinberra starfsmanna.

Þingsályktunartillagan fól í sér að ríkisstjórninni yrði falið að fullgilda alþjóðasamning ILO nr. 158 um vernd gegn óréttmætum uppsögnum. Tillagan náði þó ekki fram að ganga, og Ísland hefur enn ekki fullgilt samninginn samkvæmt upplýsingum á vef ILO. Í íslenskum rétti hefur því ekki verið innleitt formlegt lagaákvæði sem jafngildir fullgildingu samnings ILO nr. 158, þótt ýmis ákvæði vinnuréttar endurspegli að hluta meginreglur samningsins um réttláta málsmeðferð og vernd launafólks við uppsögn. Þarna er verk að vinna.

Í greinargerð frumvarpsins vísaði Bryndís til þess að í flestum Evrópuríkjum, einkum á Norðurlöndunum, væri áminningarskylda lagaleg skylda stjórnvalda en ekki aðeins siðareglur í starfsmannalögum eða verklagsvenja. Meirihluti allsherjarnefndar Alþingis taldi á þeim tíma að slíkt fyrirkomulag gæti „þrengt að stjórnunarfrelsi“ og gert erfiðara að bregðast við ófullnægjandi frammistöðu starfsfólks. Þessi afstaða byggðist á þeirri skoðun að stjórnendur í opinberri þjónustu ættu að hafa sama svigrúm og stjórnendur á almennum vinnumarkaði, þ.e. að geta brugðist við án sérstakra formlegra viðvörunarferla og sagt fólki upp störfum án fyrirvara eins og að skipta út hilluvöru í stórmörkuðum, með öðrum orðum; að afregluvæða vinnumarkaðinn.

Bryndís benti á að Ísland hefði ekki gengið jafn langt og nágrannaríkin í að festa slíka vernd í sessi. Frumvarp hennar, hefði það orðið að lögum, hefði eflt réttindi starfsfólks og fært íslenska stjórnsýslu nær þeim alþjóðlegu viðmiðum sem Samfylkingin vill jafnan kenna sig við. Nú virðist ríkisstjórnin ganga í þveröfuga átt, að fjarlægja réttarbót sem önnur ríki hafa tryggt um áratugaskeið. Þetta er ekki aðeins efnahagsleg eða stjórnsýsluleg spurning, heldur siðferðilegt úrlausnarefni sem manni virðist að ríkisstjórnin hafi ekki skilning á í þessu máli. Ísland hefur tamið sér að tala fyrir mannréttindum, réttlæti og félagslegu öryggi. Væri óskandi að ríkisstjórnin endurskoðaði hug sinn í þessu máli.

Grundvallarréttindi opinberra starfsmanna skert
Stjórnarfrumvarpið um afnám áminningarskyldu gengur þvert á þessi gildi því nú ber svo við að forsætisráðherra lítur á opinbert starfsfólk sem byrði á ríkinu sem hægt sé að losa sig við og veikja þannig grunnþjónustuna með því að fella áminningarskylduna, þó veik sé, úr gildi. Þetta er fullkomlega á skjön við það sem Kristrún Frostadóttir hefur áður sagt svo vitnað sé í orð hennar í grein til opinberra starfsmanna³ fyrir alþingiskosningarnar 2024: „Næsta ríkisstjórn verður að vera skipuð flokkum og fólki sem lítur ekki á hið opinbera sem einhvers konar byrði heldur hefur metnað til að styrkja almannaþjónustu og beita ríkisvaldinu til að bæta líf okkar allra.“

Formaður Viðreisnar, Þorgerður Katrín Gunnarsdóttir, sagði í grein um opinbera starfsmenn⁴ á sama vettvangi fyrir síðustu alþingiskosningar: „Hlutverk okkar sem vinnum í stjórnmálum gagnvart opinberum starfsmönnum er að tryggja þeim umhverfi þar sem þeir geta unnið störf sín á sem bestan hátt. Þegar opinberir starfsmenn búa við gott starfsumhverfi, hafa tækifæri til starfsþróunar, eru í skapandi umhverfi og njóta sanngjarnra kjara þá skilar það sér í bættri þjónustu sem allir njóta góðs af. Það er leið Viðreisnar!“

Hvernig má það vera í ljósi þessara orða forystumanna ríkisstjórnarinnar að fram komi stjórnarfrumvarp sem beinlínis gengur út á það að skerða grundvallarréttindi launafólks? Á öðrum Norðurlöndum er áminningarskyldan ekki aðeins siðferðisleg venja eða hefð, heldur réttarfarslegt skilyrði í vinnurétti samkvæmt samningi ILO og hluti af þeirri hugmynd að opinber þjónusta byggist á gagnsæi og jafnræði og regla gildi á vinnumarkaði.

„Við eigum að breyta upp á við, ekki niður á við“
Sonja Ýr Þorbergsdóttir, formaður BSRB, sagði skýrt í viðtali í Tímariti Sameykis 3. tbl. 2025⁵ að þessi stefna ríkisstjórnarinnar væri röng í öllum meginatriðum. Hún lagði áherslu á að frekar en að afnema áminningarskylduna ætti að útvíkka hana til alls vinnumarkaðarins, þannig að fleiri starfsmenn, ekki færri, nytu sömu verndar og sanngirni í störfum sínum. „Við eigum að breyta upp á við, ekki niður á við,“ sagði Sonja Ýr og orð hennar ná vel utan um meginatriði þessa máls því það snýst um réttlæti, fagmennsku og virðingu fyrir starfsfólkinu, auðlindinni, sem heldur uppi þjóðfélaginu.

Það er augljóst í hugum opinberra starfsmanna innan BSRB að ef einhver alvara er með því sem ríkisstjórnin segist standa fyrir; jöfnuði, réttlæti og trausti, þá verður hún að draga þetta frumvarp til baka. Hún á ekki að veikja lögbundna vernd þeirra sem bera samfélagið uppi, heldur að efla hana í samræmi við alþjóðleg viðmið og fyrirmyndir. Að öðrum kosti setur forsætisráðherra Ísland í ákveðna sérstöðu meðal þjóða að viðurkenna hvorki lögbundin réttindi launafólks né skilja tilganginn með þeim. Þá verður Ísland ekki fyrirmynd réttarríkis, heldur dæmi um stjórnsýslu sem sneri baki við eigin starfsfólki í þágu valds, þjónkunar, niðurskurðar og aðhalds.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Höfundur er samskiptastjóri Sameykis stéttarfélags í almannaþjónustu

Greinin birtist fyrst í Tímariti Sameykis, 1. tbl. 2026.

Heimildir:

1. Lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996. https://www.althingi.is/lagas/nuna/1996070.html

2. Þingskjal nr. 581/1995–1996. Tillaga til þingsályktunar um fullgildingu á samþykkt Alþjóðavinnumálastofnunarinnar nr. 158, um uppsögn starfs af hálfu atvinnurekanda. https://www.althingi.is/altext/120/s/0581.html

3. Kristrún Frostadóttir. (2024). Sterk almannaþjónusta er grundvöllur góðs samfélags. Tímarit Sameykis, (4). https://www.sameyki.is/frettir/pistlar/stakir-pistlar/2024/11/21/Sterk-almannathjonusta-er-grundvollur-gods-samfelags/

4. Þorgerður Katrín Gunnarsdóttir. (2024). Öflugt velferðarsamfélag hvílir á sterkum opinberum innviðum. Tímarit Sameykis, (5). https://www.sameyki.is/frettir/pistlar/stakir-pistlar/2024/11/21/Oflugt-velferdarsamfelag-hvilir-a-sterkum-opinberum-innvidum/

5. Axel Jón Ellenarson. (2025). Allir þurfa opinbera þjónustu, einnig þeir sem eru á móti henni [viðtal við formann BSRB, Sonju Ýri Þorbergsdóttur]. Tímarit Sameykis, (6). https://www.sameyki.is/frettir/vidtol/stok-vidtol/2025/09/23/Allir-thurfa-opinbera-thjonustu-einnig-their-sem-eru-a-moti-henni/